Przetarg na dziewięć miesięcy. Podwyżka już po trzech?

Wczoraj przedstawiłem szczegółową analizę jednego gminnego przetargu. Na konkretnym przykładzie chciałem pokazać jakość przygotowywanych przez naszą Gminę zamówień i umów.

Dzisiaj do opisu przedmiotu zamówienia i jakości dokumentacji dokładam trzeci, najważniejszy filar: dbałość o pieniądze nas wszystkich.

Niektórzy wciąż nie rozumieją, że tak zwane „środki publiczne” nie spadają z nieba i nie rosną na urzędowych drzewach. To nasze podatki, opłaty i inne dochody Gminy. Pieniądze zabrane mieszkańcom po to, aby ktoś później — lepiej albo gorzej — wydał je w ich imieniu.

Podam prosty, być może nawet prostacki przykład. Ale staram się pisać tak, aby mechanizm był zrozumiały dla każdego.

Mąż i żona pracują i zarabiają pieniądze. Po wypłacie mąż idzie pić, gra w karty i przez trzy dni przepuszcza całą swoją pensję. Nagle okazuje się, że do końca miesiąca rodzina musi przeżyć wyłącznie z wypłaty żony.

Trzeba zacząć oszczędzać. Kupić mniej jedzenia, zrezygnować z nowych ubrań dla dzieci, a podarte spodnie po raz kolejny załatać.

Wtedy ojciec rodziny wpada na genialny pomysł. Idzie do banku, zaciąga kredyt i zadowolony przynosi pieniądze do domu. Jest nawet zdziwiony, że żona nie skacze z radości, lecz jest przerażona, złości się i krzyczy.

Ona bowiem rozumie coś, czego on zrozumieć nie chce: za miesiąc mąż może ponownie przepuścić swoją wypłatę, ale w domowym budżecie pojawi się już dodatkowy wydatek — rata kredytu.

Dokładnie tak działają publiczne pieniądze. Jeżeli urząd je zmarnuje, źle wyda albo podpisze niekorzystną umowę, rachunek nie znika. Ostatecznie płacą mieszkańcy — wyższymi podatkami, kolejnym kredytem albo rezygnacją z innych potrzeb.

Pytacie, skąd wiadomo, czy przetargi są ustawiane.

Nie wiadomo.

Jest jednak jedna rzecz, która uruchamia u mnie wszystkie dzwonki alarmowe. Kiedy firma dotychczas współpracująca z Gminą nie składa najkorzystniejszej oferty, nagle pojawiają się negocjacje. Tak było między innymi w przypadku umowy na dowóz dzieci. Ostatecznie zamówienie otrzymała właśnie firma, która pierwotnie przedstawiła droższą ofertę.

Same negocjacje mogą być zgodne z prawem. Nie twierdzę, że doszło wtedy do jakiegokolwiek niedozwolonego porozumienia. Pytam jednak, dlaczego podobny schemat pojawia się akurat wtedy, gdy dotychczasowy wykonawca nie przedstawia najkorzystniejszej oferty.

Później pocztą pantoflową zaczynają krążyć informacje o szybkim aneksie — niekoniecznie zgodnym z pierwotną treścią umowy i zwykłym zdrowym rozsądkiem.

Czy rzeczywiście taki aneks podpisano? Co dokładnie zmieniono? Na jakiej podstawie? Kto przygotował wyliczenia i ile ostatecznie zapłaciła Gmina?

Nie wiem. I właśnie w tym tkwi problem.

Gdyby Urząd Gminy Płaska udostępniał umowy, aneksy oraz dokumenty dotyczące negocjacji bez zwlekania, można byłoby wszystko sprawdzić i przeciąć spekulacje. Jednak dopóki urząd nie udostępnia dokumentów pozwalających zweryfikować te informacje, dopóty wszystkie możliwe dzwonki alarmowe będą brzęczały.

Jawność nie służy tylko mieszkańcom. Chroni również urząd przed podejrzeniami. Jeżeli wszystko odbyło się prawidłowo, najprostszym sposobem, aby to wykazać, jest pokazanie dokumentów.

Dlatego obecnie nie przesądzam, co się wydarzyło. Nie stawiam zarzutów wykonawcy ani pracownikom Gminy. Zwracam jedynie uwagę na powtarzający się ciąg zdarzeń:

1. dotychczasowy wykonawca nie przedstawia najkorzystniejszej oferty;
2. pojawiają się negocjacje;
3. ostatecznie zamówienie otrzymuje dotychczasowa firma;
4. później pojawia się informacja o szybkim aneksie;
5. dokumentów pozwalających zweryfikować jego treść i podstawę nadal nie ma.

Dopóki Urząd Gminy Płaska nie udostępnia dokumentów pozwalających wyjaśnić te wątpliwości, mieszkańcom pozostają pytania, podejrzenia i coraz głośniejsze dzwonki alarmowe.

Jeżeli jakiekolwiek ustalenia odbywają się w zaciszu gabinetów, niejasne zapisy umów nie są wyjaśniane, a dokumenty i odpowiedzi nie są udostępniane mieszkańcom, możemy analizować wyłącznie dostępne informacje oraz końcowy rezultat.

Nie możemy wtedy stwierdzić, co naprawdę wydarzyło się za zamkniętymi drzwiami. Możemy jednak sprawdzić, komu służą zapisy umowy, kto na nich korzysta, kto ponosi ryzyko i czy interes Gminy został odpowiednio zabezpieczony.

Jeżeli coś wygląda jak kot, łasi się jak kot i miauczy jak kot, a ktoś usiłuje mi wmówić, że to pies, w mojej głowie zaczynają dzwonić wszystkie alarmy.

Jeżeli dokumentacja przetargowa wygląda jak szkolne wypracowanie napisane na przerwie, pierwsze pytanie brzmi:

Jak można było coś takiego opublikować?

Drugie jest już znacznie poważniejsze:

Czy te błędy wynikają wyłącznie z braku wiedzy i elementarnej staranności, czy pozostawiono je po coś?

A później pojawia się pytanie trzecie:

Czy Wójt wie, jak przygotowywane są dokumenty, które podpisuje Gmina, czy pracownicy robią takie „numery” samodzielnie, wystawiając nasze Słońce Gminy na pośmiewisko?

Nie wiem i na razie nie będę tego rozstrzygał. Wystąpię o dokumenty. Dopiero na ich podstawie będzie można jednoznacznie ocenić, co naprawdę się wydarzyło.

Na razie opieram się na tym, co widzę w dokumentacji, oraz na tym, jak wyglądają prace wykonywane wokół mnie.

Ostatnio do naprawy dziur w drodze żwirowej wykorzystano nawet czarną ziemię zgarniętą z pobocza. Nikt tego nie poprawił. Nikt najwyraźniej nie uznał, że stało się coś niewłaściwego.

Można więc przypuszczać, że tak właśnie miało być.

Skoro czarna ziemia może udawać kruszywo, źle napisana umowa może udawać ochronę interesów Gminy, a brak dokumentów — przejrzystość, to rzeczywiście można odnieść wrażenie, że nie boją się już ani Boga, ani ludzi.

Przejdźmy zatem do kolejnego problemu w tym przetargu.

Do pieniędzy. Naszych pieniędzy.

W dokumentacji dotyczącej żwirowania i profilowania dróg nie zagrał nie tylko żwir. Nie zagrały również daty, sposób ustalenia wynagrodzenia oraz zasady jego ewentualnej waloryzacji.

Gmina przygotowała 369 tysięcy. Zwycięzca zaoferował 157 tysięcy

Przed otwarciem ofert Gmina Płaska poinformowała, że zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia:

369 000 zł brutto.

Wpłynęły dwie oferty:

• oferta zwycięska — 157 353,90 zł brutto;
• druga oferta — 203 638,80 zł brutto.

Zwycięska oferta była zatem aż o 211 646,10 zł, czyli o 57,36%, niższa od kwoty przygotowanej przez Gminę. Stanowiła zaledwie 42,64% środków, które Zamawiający zamierzał przeznaczyć na realizację zadania.

Sama różnica nie dowodzi niczego niewłaściwego. Kwota przeznaczona na sfinansowanie zamówienia nie musi być identyczna z jego wartością szacunkową.

Jednak przy tak ogromnej rozbieżności należy zapytać:

Na jakiej podstawie Gmina ustaliła kwotę 369 000 zł, skoro obaj wykonawcy byli gotowi wykonać zamówienie znacznie taniej?

I pytanie drugie:

Czy kwota 157 353,90 zł rzeczywiście pokazuje przewidywany koszt całego zamówienia, czy jest jedynie wynikiem przemnożenia cen jednostkowych przez orientacyjne ilości, które później mogą zostać zmienione?

To szczególnie istotne, ponieważ dokumentacja pozwala zmienić zakres zamówienia aż o 50%.

Umowa na dziewięć miesięcy. Waloryzacja możliwa już po trzech?

Umowa ma obowiązywać przez dziewięć miesięcy od dnia jej podpisania. Jeżeli została zawarta w kwietniu, naturalnym momentem pierwszej ewentualnej waloryzacji wydawałby się październik — po upływie sześciu miesięcy jej wykonywania.

Tak jednak nie musi być.

W projekcie umowy zapisano, że strony mogą żądać zmiany wynagrodzenia w przypadku zmiany wskaźnika o co najmniej 5%:

„w skali pół roku – począwszy od upływu pierwszego półrocza 2026 roku”.

Nie napisano: „po upływie sześciu miesięcy obowiązywania umowy”.

Napisano: „po upływie pierwszego półrocza 2026 roku”.

Pierwsze półrocze kończy się 30 czerwca. Literalne brzmienie tego postanowienia może więc oznaczać, że wykonawca będzie mógł wystąpić o zmianę wynagrodzenia już po opublikowaniu danych za pierwsze półrocze — około trzech miesięcy po zawarciu dziewięciomiesięcznej umowy.

Klauzula waloryzacyjna jest obowiązkowa. Jej zastosowanie musi być jednak policzalne

Prawo zamówień publicznych wymaga wprowadzenia klauzuli waloryzacyjnej do umów zawieranych na okres dłuższy niż sześć miesięcy. Samo zamieszczenie takiego mechanizmu nie jest więc niczym nadzwyczajnym ani podejrzanym.

Problem zaczyna się wtedy, gdy próbujemy ustalić, jak ten mechanizm miałby zadziałać.

Umowa nie wskazuje jednoznacznie:

• jaki dokładnie komunikat GUS należy zastosować;
• które wartości wskaźnika trzeba ze sobą porównać;
• od jakiego dnia lub miesiąca należy liczyć zmianę;
• czy porównywany ma być styczeń z czerwcem, średnia z sześciu miesięcy czy jeszcze inna wartość;
• czy ceny wzrosną o cały wskaźnik, czy tylko o część przekraczającą próg 5%;
• których cen jednostkowych może dotyczyć zmiana;
• od jakiej kwoty należy obliczyć maksymalny limit waloryzacji wynoszący 15%.

Ostatni punkt jest szczególnie interesujący.

Umowa mówi o 15% „pierwotnie określonego wynagrodzenia”, ale jednocześnie nie określa jednej, stałej wartości wynagrodzenia. Zawiera sześć cen jednostkowych, orientacyjne ilości oraz możliwość zmiany zakresu zamówienia aż o 50%.

Mamy więc limit wynoszący 15%.

Brakuje tylko jednoznacznej kwoty, od której ten limit należy policzyć.

Czy podstawą ma być wartość zwycięskiej oferty, czyli 157 353,90 zł? Maksymalna wartość umowy? Wynagrodzenie za faktycznie zlecone prace? A może jeszcze inna kwota?

Umowa powinna na te pytania odpowiadać przed złożeniem ofert, a nie dopiero wtedy, gdy wykonawca wystąpi o dodatkowe pieniądze.

Waloryzacja obejmująca okres sprzed przetargu?

Jeżeli „zmiana o 5% w skali pół roku” miałaby oznaczać porównanie poziomu cen ze stycznia i czerwca, pojawia się kolejny problem.

Oferty składano wiosną. Wykonawca powinien więc uwzględnić w swojej cenie poziom kosztów znany w chwili przygotowywania oferty.

Dlaczego późniejsza waloryzacja miałaby obejmować styczeń, luty i część marca, czyli okres sprzed złożenia oferty i zawarcia umowy?

W takim przypadku do wyliczenia podwyżki mogłyby zostać wykorzystane zmiany cen, o których wykonawca już wiedział, składając ofertę.

Nie byłaby to wyłącznie ochrona przed nieprzewidywalnym wzrostem kosztów podczas wykonywania zamówienia. Byłoby to ponowne przeliczenie ceny przy wykorzystaniu okresu, który częściowo poprzedzał sam przetarg.

Nie twierdzę, że właśnie w ten sposób Gmina zastosowała albo zamierza zastosować ten zapis. Pytam, ponieważ dokumentacja nie daje jednoznacznej odpowiedzi.

Najpierw atrakcyjna oferta, później nowa kalkulacja?

Przy tak skonstruowanej umowie teoretycznie możliwy jest następujący scenariusz:

1. Wykonawca składa najtańszą ofertę i wygrywa przetarg.
2. Po około trzech miesiącach występuje o zmianę wynagrodzenia. W tym czasie mógł nawet nic nie robić.
3. Przedstawia własne faktury, zestawienia i kalkulację wzrostu kosztów.
4. Gmina ocenia przedstawione dokumenty i uzgadnia z wykonawcą wysokość zmiany.
5. Ceny dotyczące niezrealizowanej części zamówienia zostają podwyższone.

Nie twierdzę, że taki wniosek został złożony ani że wykonawca otrzymał podwyżkę. Obecnie nie mam dokumentów, które pozwalałyby to potwierdzić.

Twierdzę natomiast, że sposób napisania umowy pozostawia przestrzeń do takiej interpretacji i późniejszych uzgodnień pomiędzy wykonawcą a Gminą.

Zamiast jednoznacznego algorytmu mamy wniosek wykonawcy, przygotowaną przez niego kalkulację oraz późniejszą ocenę urzędu.

A przecież każdy oferent jeszcze przed złożeniem oferty powinien wiedzieć:

• kiedy może wystąpić o zmianę ceny;
• jaki wskaźnik zostanie zastosowany;
• jaki okres będzie porównywany;
• których cen może dotyczyć waloryzacja;
• według jakiego wzoru zostanie ona obliczona;
• ile maksymalnie może wynieść.

Tutaj zamiast kalkulatora pozostawiono pole do interpretacji.

Co powinno zwrócić uwagę mieszkańców?

Nie jedna okoliczność, lecz ich zestawienie:

• Gmina przygotowała na zamówienie 369 000 zł;
• zwycięska oferta wyniosła zaledwie 157 353,90 zł, czyli 42,64% tej kwoty;
• druga oferta również była dużo niższa od kwoty przygotowanej przez Gminę;
• umowa ma obowiązywać tylko dziewięć miesięcy;
• pierwsza waloryzacja może być rozpatrywana już po około trzech miesiącach;
• okres przyjęty do badania zmiany cen może częściowo przypadać przed złożeniem ofert;
• nie przedstawiono jednoznacznego wzoru przeliczenia;
• nie wiadomo, których cen jednostkowych może dotyczyć zmiana;
• nie wiadomo, od jakiej kwoty należy liczyć limit 15%;
• zakres zamówienia może zostać zmieniony aż o 50%;
• ostateczne rozstrzygnięcie może zależeć od dokumentów przedstawionych przez wykonawcę i ich późniejszej oceny przez Gminę.

To nie jest dowód korupcji ani porozumienia z wykonawcą. Może to być zwykły skutek niestarannie przygotowanej dokumentacji.

Zamówienia publiczne powinny być jednak przygotowywane właśnie tak, aby mieszkańcy nie musieli się zastanawiać, czy wszyscy wykonawcy od początku znali te same zasady gry.

Jeżeli wynagrodzenie może zostać zmienione, zasady tej zmiany powinny być matematyczne, jednakowe dla wszystkich i możliwe do sprawdzenia jeszcze przed złożeniem ofert.

Tutaj zamiast algorytmu pozostawiono furtkę do późniejszych ustaleń.

To nie jest jeden źle postawiony przecinek

Zamawiający nie określił jednoznacznie przedmiotu największej pozycji zamówienia i nie podał mierzalnych parametrów jakościowych materiału. Nie wskazał również jednej wartości umowy, a następnie od „pierwotnie określonego wynagrodzenia” polecił liczyć kary umowne oraz maksymalny limit waloryzacji.

Do tego dopuścił możliwość zmiany wynagrodzenia już po kilku miesiącach, nie przedstawiając kompletnego i jednoznacznego sposobu jej obliczenia.

To nie jest pojedyncza literówka.

To system wzajemnie powiązanych niejasności, które zwiększają swobodę późniejszych ustaleń, a jednocześnie osłabiają możliwość skutecznego kontrolowania wydatków Gminy.

Osoba patrząca na taką umowę z zewnątrz może więc zapytać:

Czy dokumentację rzeczywiście przygotowano w celu jak najlepszego zabezpieczenia interesu Gminy, czy raczej tak, aby jak najmniej krępowała przyszłego wykonawcę?

Można postawić również mocniejsze pytanie:

Gdyby projekt takiej umowy przygotował sam wykonawca, czy potrafiłby stworzyć dla siebie wygodniejsze warunki?

Nie twierdzę, że wykonawca uczestniczył w przygotowywaniu dokumentacji. Nie mam na to żadnych dowodów.

Zwracam jedynie uwagę na rezultat: niedookreślony przedmiot głównej dostawy, brak mierzalnych parametrów materiału, niejasna wartość umowy, trudne do policzenia kary oraz waloryzacja pozostawiająca szerokie pole do późniejszych uzgodnień.

Teraz czas na dokumenty

Zamiast snuć domysły, należy ustalić:

• w jaki sposób obliczono kwotę 369 000 zł przeznaczoną na realizację zamówienia;
• kiedy i przez kogo została ona ustalona;
• jakie ceny, ilości i źródła danych przyjęto do oszacowania;
• kto przygotował SWZ oraz projekt umowy;
• kto sprawdził dokumentację przed jej publikacją;
• czy treść dokumentacji była konsultowana z oferentem, dostawcą kruszywa albo innym podmiotem zewnętrznym;
• czy badano oferty pod kątem rażąco niskiej ceny;
• czy wykonawca wystąpił o waloryzację;
• których cen jednostkowych dotyczył wniosek;
• jaki wskaźnik oraz okres przyjęto do wyliczeń;
• jakie faktury i kalkulacje przedstawił;
• o jaką kwotę zmieniono wynagrodzenie;
• kto i na jakiej podstawie zaakceptował przedstawione wyliczenie.

Dopiero odpowiedzi na te pytania pokażą, czy mamy do czynienia wyłącznie z kolejnym nieudanym „kopiuj–wklej”, czy z furtką, przez którą najtańsza oferta może po wyborze przestać być tak korzystna, jak wyglądała w dniu przetargu.

NAJPIERW WYGRYWAMY CENĄ. PÓŹNIEJ USTALAMY, ILE TA CENA WŁAŚCIWIE WYNOSI.